Policy paper: The role of the Parliament in Albania’s EU integration process

Main identified problems and priority recommendations

The policy paper drafted by the ISP expert, Mr. Altin Gjeta, was widely discussed in the forum held on 28.06.2022. The discussion was attended by several deputies of the Assembly of Albania, including the highest leaders of the Assembly (including Ms. Ermonela Felaj, SP) and the Head of the Integration Commission (Ms. Jorida Tabaku, DP), as well as representatives from four of the main political groups in the Assembly, representatives from the state institutions, from the diplomatic corps, the media and civil society. Former Minister of Foreign Affairs, Mr. Ditmir Bushati addressed the audience, and forwarded selected messages from young people regarding EU integration. Further to the publication of this document, ISP received several reactions, through various means of communication. The policy paper was also covered by Albanian media.

The ISP team processed and filtered all the contributions, findings and recommendations, arriving at a list of key reference issues, which also have the value of complementary recommendations that will guide the ISP in its parliamentary monitoring process within the project and beyond.

Problems identified and main recommendations:

I. Structure of representation. The existence of two parliamentary structures on integration, the Commission of European Integration and the National Council of European Integration (KKIE), with different powers in parliamentary practice, but same leaders is considered problematic. Another complementary structure, the Parliamentary Stabilization-Association Committee is headed by one of the co-chairpersons of KKIE and has almost the same members, rotating in the three main structures, with one of the highest political leaders of the political majority in the parliament being part of the rotation structure. The existing structures are source of procedural and substantive formalism. It affects the planning, reporting and the implementation of work.

II. Legal references. Both commissions and especially the activity of the KKIE, will have to be reviewed in the future to harmonize the regulatory acts with the current and new parliamentary reality, as well as with the best parliamentary practices related to EU integration. Some of the current provisions in force are confusing, outdated and not feasible, while the new parliamentary challenges require a new approach and a much more active role of the Assembly in this direction. ISP and civil society stand ready to offer concrete recommendations and suggestions.

III. EU Integration as a technical vs a political concept. The monitoring of the acts of the representative parliamentary structures during the last two legislatures highlights the political duality in terms of leadership and representation, as well as the fact that there are few cases when the leaders of KIE and KKIE share the same opinion about the progress of Albania’s reforms towards the EU. The EU Integration is a consensual supra-party process. The political parties do not differ on EU integration as a major objective, but on how to achieve full EU integration, ISP considers the different political points of view informed by differing political interests and assessments as normal. Nonetheless, the level and thrust of political rhetoric in relation to the integration process is often abnormal. Especially KKIE may have to avoid political divisions and create a stable and effective mechanism of parliamentary representation, also due to fact that its composition and nature is more than just political. The responsibility for this lies squarely with its two constituent political parties.

IV. Assembly and executive institutions. Deputies have the right to request information from the executive institutions, to conduct hearings, schedule questions and answer sessions and interpellations. Our monitoring found out that the exercise of these rights is selective and dependent on the political will of the executive power, – an essential deformation from the constitutional concept of parliament as a controlling power over the executive. Continuous access to reliable and new information from the institutions is vital for KIE and KKIE deputies, and the Assembly must guarantee this right.

V. Evaluation reports and the Assembly. The practice of instigating political debates after every important report related to developments in Albania (EC Report, Progress reports, OSCE/ODIHR, State Department, Transparency International reports, etc.), is one of the key elements of parliamentary activity. Each deputy of each parliamentary group can have his or her political take on the content of the reports, but the Assembly does not yet have a strategic institutional approach to guide the debates on these reports that are directly related to its role and responsibilities. This would enable the parliament to adopt resolutions and formulate task for their implementation. This also applies to the most important documents related to integration, including the annual progress report.

VI. Inter-institutional discussion platform. One constructive proposal related to reforming the work of the Assembly, especially of KKIE, towards a new relationship with the interest groups and institutions based on a strategy for a “real discussion platform”. Another complementary suggestion is that the current practice of aligning national legislation to the EU Acquis as the responsibility of the government should be replaced by a more horizontal model to increase the effectiveness of the laws that will be adopted in the future.

VII. Integrity and public trust. The effectiveness of KIE and KKIE is also related to their composition and the role of each deputy or other member, according to the Parliament’s regulations. The ISP has found out and highlighted in its periodic monitoring reports that the parliamentary groups have decided to delegate to this committee even deputies who have no indication of training in EU integration issues, and there are even cases when on some of the MPs exist negative records that are considered an obstacle for Albania for integration. For example, one of the MPs in KIE is indirectly part of an American list of economic sanctions, which cites the legitimacy of his mandate, corruption and connection with organized crime. It remains unacceptable for Albania and the Assembly the fact that it has such low standards of representation and that it has not yet succeeded in delegating to parliamentary representative structures individuals with integrity, who are not absent in the ranks of the two major parliamentary parties.

VIII. Internal organization and transparency. In a forum held with the participation of MPs from KIE and KKIE, some of them raised the concern that they do not have access to the main strategic documents of the structures, periodic reports and other necessary elements of their normal parliamentary activity. The heads of the administrative support services emphasized that documents and reports are regularly made available to deputies, but some of them do not use them and show no interest. Regardless of the accuracy and quality of this relationship, it is clear that both sides will have to have a more professional and active approach and that the parliamentary technical staff of the two structures should provide more documentation and assistance to the constituent deputies of each structure, as and in a wider context, for all MPs.

IX. Legislation and evaluation process in KIE. The fact that only a small number of laws and legal acts are passed for evaluation and review in the KIE is widely considered as a wrong approach and one of the points where a clear change in the institutional behaviour of the government and the Assembly is required in relation to the EU integration process.

X. Plenary sessions in KKIE. The increase in the number of periodic reports, especially from the new institutions of justice, can be considered a positive development and progress, however, it is widely recognized that the Assembly still lacks an effective and long-term mechanism for following up on issues and recommendations, and for converting reporting sessions in more effective contributions to parliament and the country. When the institutions report to the Assembly, including the KKIE, they should feel a special responsibility and not consider this as a routine technical process. The Assembly, including the KIE and the KKIE, can do much more in this field. It can and it should change the situation at hand, first by creating a more effective monitoring and evaluation structure, by giving priority to the constitutional role of the Assembly and not to daily political discourses, as well as by strengthening the concept of accountability.

XI. Transparency and accountability. Over the recent years, the meetings of KIE and KKIE were mainly held online, enabling a wider public to follow them. However, reports and documents from these meetings, as resulting from the monitoring of the ISP, are published either incompletely or with a visible delay on the online pages of the Assembly. The delay in publication or the partial publication, especially of progress reports from important institutions in the EU integration process, weakens the role of the parliament and the concept of public transparency. Transparency also relates to other important data on the composition, meetings, activity of the parliamentary structures. For example, currently (July 2022), the Assembly webpage still displays the composition of the Parliamentary Committee for Stabilisation (KPSA) of the previous legislature, from the years 2017-2019 when the opposition was present in the parliament. This comes as a result of the failure to update the page for at least 3 years. (https://www.parlament.al/Files/Integrimi/Komiteti-Parlamentar-p–r-Stabilizim.pdf).

XII. Assembly and civil society. The leaders of KIE and KKIE pursue a policy of cooperation reports with civil society organisations, enabling for the participation of the latter in joint activities and debates. The KKIE includes representatives of civil society in its structure, although from organizations not so active in EU integration issues. However, over the last few years, the practice of prejudice and of considering civil society as a procedural element with no role in the integration process continues. An incident with civil society related to some statements of the chief negotiator did not receive a response from neither KIE nor KKIE, which chose to side with the state official, thus weakening public trust of civil society towards these structures and towards the negotiator’s office itself. Likewise, the Assembly, including KIE and KKIE, never publishes reports or data related to the contribution of civil society in their activity or to integration issues and the role of the Assembly in this process.

XIII. A more effective role of civil society. In the forum on 6/28, the Assembly invited civil society representatives to become more active in monitoring the legislative process, especially on EU integration issues. The invitation shows both the need of the Assembly for more openness and opportunities for public consultation as well as the open acceptance of the fact that the relations between the two sectors, the legislative and the civil society, are still fragile. This applies especially to the public consultation of laws and legal initiatives, as well as other acts that are under consideration. The Assembly emphasized that it has the political will to improve its relationship with civil society and highly appreciated the progress of parliamentary activity, including KIE and KKIE, in exercising their powers. Nonetheless, it admitted that there is a lack of representation of civil society in this process.

XIV. The Croatian model as a reference? Many experts have called on Albania to follow a positive reference model in relation to shaping its parliamentary engagement on EU integration, citing mainly the Croatian negotiation model. One of its innovations was the right of veto of the members of the National Integration Council in Croatia, its positive experiences in relation to cooperation with civil society and non-political third actors, as well as the mechanisms of parliamentary control on integration issues. The combination of these elements strengthens the role and responsibility of the Assembly in the EU integration process.

This publication of the Institute for Political Studies (IPS) was realized in the context of the project C1 – EU – NPA, “Improving Debate on Policies and Accountability to Fulfill Basic Rights, through the creation of the Cluster 1 Albania Platform of Negotiations,” implemented by four Albanian organizations, the Center for the Study of Democracy and Governance, the Albanian Helsinki Committee, the Institute for Political Studies, and the Albanian Institute of Science, with financial support from the Embassy of the Kingdom of the Netherlands in Tirana.

Ky publikim i Institutit për Studime Politike (ISP) është realizuar në kuadër të projektit C1 – EU – NPA, “Përmirësimi i Debatit mbi Politikat dhe Llogaridhënien për të Përmbushur të Drejtat Bazike, përmes krijimit të Platformës së Negociatave të Cluster 1 Shqipëri”, zbatuar nga katër organizata shqiptare, Qendra për Studimin e Demokracisë dhe Qeverisjes, Komiteti Shqiptar i Helsinkit, Instituti për Studimet Politike dhe Instituti Shqiptar i Shkencës, me mbështetjen financiare të Ambasadës së Mbretërisë së Holandës në Tiranë.

Më poshtë gjeni pjesë të gjetjeve dhe rekomandimeve të debatit mbi policy paper / dokumentin e politikave.

Problematika kryesorë të konstatuara dhe rekomandime prioritare

Mbi dokumentin e politikave të hartuar nga eksperti i ISP, Altin Gjeta, u diskutua gjerësisht në forumin e mbajtur me datë 28.06.2022. Pjesëmarrës në diskutim ishin deputetë të Kuvendit të Shqipërisë, përfshirë drejtuesit më të lartë të Kuvendit (zonja Ermonela Felaj) dhe të Komisionit të Integrimit (zonja Jorida Tabaku), si dhe përfaqësues nga katër prej grupimeve kryesore në Kuvend, përfaqësues nga institucionet kryesore, nga trupi diplomatik, nga media dhe nga shoqëria civile. Auditorit iu drejtua me mesazh edhe ish ministri i jashtëm Ditmir Bushati, si dhe i përcollën mesazhet e përzgjedhura të të rinjve lidhur me integrimin. Ndaj raportit pati reagime të ardhura në adresë të ISP përmes mjeteve të ndryshme të komunikimit, si dhe raportime mediatike.

Ekipi i ISP përpunoi të gjitha kontributet, gjetjet dhe rekomandimet, duke arritur në një listë çështjesh referuese, të cilat kanë edhe vlerën e rekomandimeve plotësuese dhe për të cilat ISP do të vijojë procesin monitorues në kuadër të projektit dhe më gjerë.

Problematikat kryesorë të konstatuara dhe rekomanduara:

Struktura e përfaqësimit. Ekzistenca e dy strukturave parlamentare mbi integrimin, Komisioni i Integrimit Europian dhe Këshillit Kombëtar i Integrimit Evropian (KKIE), të cilat kanë kompetenca të ndryshme në praktikën parlamentare, por të dy strukturat kanë të njëjtit drejtues. Edhe struktura tjetër plotësuese, Komiteti Parlamentar i Stabilizim-Asociimit drejtohet nga një prej bashkëkryetarëve të KKIE dhe ka në përbërje thuajse deputetë të njëjta, një rotacion midis 2-3 personash në tri strukturat kryesore, një prej të cilëve është edhe drejtuesi më i lartë politik i mazhorancës në parlament. Raportimi dhe koordinimi midis tyre, kur kemi të bëjmë me drejtues të njëjtë, krijon formalizëm procedural dhe përmbajtësor, si dhe ndikon në hartimin e agjendës së punës së secilës strukturë.

Baza referuese ligjore. Të dy komisionet dhe sidomos aktiviteti i KKIE, i cili rregulloret edhe me akte në veçanta, do të duhet të rishikohet në vijueshmëri për të harmonizuar aktet rregullatore me aktualitetin dhe realitetin e ri parlamentar, si dhe praktikat më të mira parlamentare lidhur me integrimin. Disa prej dispozitave aktuale në fuqi janë konfuze, të kaluara në kohë dhe jo të realizueshme, ndërkohë që sfidat e reja parlamentare kërkojnë qasje të re dhe një rol shumë më aktiv të Kuvendit në këtë drejtim. ISP dhe shoqëria civile pjesë e këtij projekti mbështetës është e gatshme të ofrojë rekomandimet dhe sugjerimet e veta konkrete.

Integrimi si koncept bashkimi vs koncept politik. Monitorimi i akteve të strukturave përfaqësuese parlamentare gjatë dy legjislaturave të fundit nxjerr në pah edhe dualitetin politik në drejtim dhe në përfaqësim, si dhe faktin se janë të pakta rastet kur drejtuesit e KIE dhe KKIE që kanë opinione të njëjta për ecurinë e Shqipërisë në drejtim të reformave për në BE. Integrimi është proces konsensual dhe mbipartiak, – palët nuk kanë dallime mbi integrimin si prioritet dhe objektiv madhor, por mbi mënyrën sesi arrihet deri në integrimin e plotë, duke nënkuptuar, palën politike që merr përgjegjësi për jetësimin e tij. ISP e sheh normale këndvështrimin e ndryshëm nisur nga interesa dhe vlerësimet politike, por anormale identifikimi i ndarjeve dhe retorikës politike në drejtimin e strukturave. Sidomos struktura e KKIE mund të duhet të evitojë ndarjet politike dhe të krijojë një mekanizëm të qëndrueshëm dhe efektiv të përfaqësimit parlamentar, edhe për shkak të përbërjes jo vetëm politike dhe natyrës së koordinimit institucional. Përgjegjësia bie mbi dy palët politike përbërëse.

Kuvendi dhe institucionet ekzekutive. Deputetët kanë të drejtë të kërkojnë informacion nga institucionet ekzekutive, të zhvillojnë séance dëgjimore, séance pyetjesh dhe interpelanca, por nga monitorimi dhe debati mbi dokumentin u theksua se jetësimi i këtyre të drejtave është selektiv dhe në varësi nga vullneti politik i pushtetit ekzekutiv, – një deformim thelbësor nga koncepti kushtetues i parlamentit si pushtet kontrollues mbi pushtetin ekzekutiv. Për deputetët e KIE dhe KKIE është jetike qasja e vazhdueshme në informacione të besueshme dhe të reja nga institucionet, dhe se Kuvendi duhet tua garantojë këtë të drejtë.

Raportet vlerësuese dhe Kuvendi. Praktika e nxitjes së debateve politike pas çdo raporti të rëndësishëm që lidhet me zhvillimet në Shqipëri (Raporti i KE, Progres raportet, raportet e OSBE/ODIHR, të DASH, të TI, etj), është një prej elementëve të aktivitetit parlamentar. Çdo deputet e çdo grup parlamentar mund të interpretojë politikisht përmbajtjen e raporteve, por Kuvendi nuk ka ende një qasje strategjike institucionale, që debatin mbi raportet që lidhen direkt me rolin dhe përgjegjësinë e tij dhe që miraton rezoluta e përcakton detyra për jetësimin e tyre. Kjo vlen edhe për dokumentet më të rëndësishme që lidhen me integrimin, përfshirë raportin vjetor të progresit.

Platformë diskutimi ndër-institucional. Një prej propozimeve konstruktive ishte ajo e reformimit të punës së Kuvendit, sidomos të KKIE, për një raport të ri ndaj grupeve të interesit dhe institucioneve mbi bazën e një strategjie për një “një platformë të vërtetë diskutimesh”. Sugjerimi tjetër plotësues është që praktika e deritanishme e përafrimit të legjislacionit si përgjegjësi e qeverisë, të zëvendësohet nga një model më horizontal për të rritur efektivitetin e ligjeve të cilat do të miratohen.

Integriteti dhe besimi publik. Efektiviteti i KIE dhe KKIE lidhet edhe me përbërjen e tyre dhe me rolin e secilit deputet ose anëtar tjetër, sipas rregullores së Kuvendit. ISP ka konstatuar në raportimet e tij periodike se grupet parlamentare kanë vendosur të delegojnë në këtë komisione edhe deputetë, të cilët nuk kanë asnjë tregues formimi në çështjet e integrimit, madje ka raste kur për ndonjë prej tyre ka dosje kritike që konsiderohet pengesë për Shqipërinë për integrimin. Për shembull, një prej deputetëve në KIE është subjekt indirekt i listës amerikane të sanksioneve ekonomike, ku citohet delegjitimiteti i mandatit të tij, korrupsioni dhe lidhja me krimin e organizuar. Mbetet e papranueshme për Shqipërinë dhe Kuvendin fakti që ka standard të tilla përfaqësimi dhe që nuk ka arritur ende të delegojë në struktura të tilla të larta përfaqësuese individë me integritet, të cilët nuk mungojnë në radhët e dy partive të mëdha parlamentare.

Organizimi dhe transparenca e brendshme. Në forumin e zhvilluar me pjesëmarrje të deputetëve edhe nga KIE dhe KKIE, disa prej tyre ngritën shqetësimin se nuk kanë akses në dokumentet kryesore strategjik të strukturave, në raportet periodike dhe në element të tjerë të domosdoshëm të aktivitetit normal parlamentare të tyre. Nga drejtuesit e KIE dhe KKIE u theksua se dokumentet dhe raportet u janë vënë në dispozicion rregullisht deputetëve, por një pjesë e tyre nuk i shfrytëzojnë dhe nuk tregojnë interes. Pavarësisht nga saktësia dhe cilësia e kësaj marrëdhënie është e qartë se dy palët do të duhet të kenë një qasje më profesionale dhe më aktive dhe se stafi teknik parlamentar i dy strukturave duhet të ofrojë më shumë dokumentacion dhe asistencë për deputetët përbërës të secilës strukturë, si dhe në një kontekst më të gjerë, për të gjithë deputetët.

Legjislacioni dhe procesi i vlerësimit në KIE. Fakti se vetëm një numër i vogël ligjesh dhe aktesh ligjore kalojnë për vlerësim e shqyrtim në KIE, konsiderohet gjerësisht si një qasje e gabuar dhe një prej pikave ku kërkohet ndryshim të sjelljes institucionale të qeverisë dhe të Kuvendit në raport me procesin integrues.

Seancat plenare në KKIE. Rritja e numrit të raportimeve periodike, sidomos nga institucionet e reja të drejtësisë, mund të konsiderohet zhvillim pozitiv dhe progres, megjithatë konstatohet gjerësisht se nga Kuvendi mungon ende një mekanizëm efektiv dhe afatgjatë i ndjekjes së problematikave dhe të rekomandimeve, dhe i shndërrimit të seancave raportuese në kontribute më efektive për parlamentin dhe vendin. Kur institucionet raportojnë në Kuvend, përfshirë në KKIE ato duhet të ndjejnë përgjegjësi të veçantë dhe të mos e konsiderojnë këtë si proces teknik rutinë, dhe për këtë Kuvendi, përfshirë KIE dhe KKIE mund të bëjnë akoma më shumë. Së pari duke krijuar një strukturë më efektive të monitorimit dhe vlerësimit, duke i dhënë prioritet rolit kushtetues të Kuvendit dhe jo ligjërimeve politike ditore, si dhe duke forcuar konceptin e llogaridhënies.

Transparenca dhe llogaridhënia. Vitet e fundit mbledhjet e KIE dhe KKIE bëhen kryesisht online, duke dhënë mundësinë e ndjekjes së tyre nga një publik më i gjerë sesa ai me prezencën fizike. Megjithatë, në mbledhje vazhdimisht paraqiten raporte dhe dokumente, mbi të cilat diskutohet dhe të cilat nga monitorimi i ISP, publikohen me vonesë të dukshme në faqet online të Kuvendit, ose jot ë plota. Vonesa në publikim ose publikimi i pjesshëm i tyre, sidomos i dokumenteve raportuese të progresit nga institucione me rëndësi në procesin e integrimit, e dobëson rolin e parlamentit dhe konceptin e transparencës publike. Transparenca lidhet edhe me të dhëna të tjera të rëndësishme për përbërjen, mbledhjet, aktivitetin e strukturave. Për shembull, aktualisht (korrik 2022), ende Kuvendi mban të publikuar përbërjen e KPSA të legjislaturës së kaluar, madje të periudhës 2017-2019 kur opozita ishte e pranishme në parlament, duke mos e ndryshuar prej së paku 3 vitesh. (shih https://www.parlament.al/Files/Integrimi/Komiteti-Parlamentar-p–r-Stabilizim.pdf).

Strukturat e Kuvendit dhe shoqëria civile. Drejtuesit e KIE dhe KKIE kanë raporte pozitive bashkëpunimi me shoqërinë civile, pjesëmarrje në aktivitete e debate të përbashkëta, në KKIE ka përfaqësues të shoqërisë civile, megjithëse nga organizata jo dhe aq aktive në çështjet e integrimit. Megjithatë gjatë viteve të fundit vijon praktika e paragjykimit dhe e konsiderimit të shoqërisë civile si element procedural dhe pa rol në procesin integrues. Një incident me shoqërinë civile në deklarimet refuzuese publike të krye-negociatorit nuk mori përgjigje nga KIE dhe as KKIE, të cilat zgjodhën anën e zyrtarit, duke dobësuar besimin publik të shoqërisë civile ndaj këtyre strukturave dhe vetë zyrës së negociatorit. Po ashtu Kuvendi, përfshirë KIE dhe KKIE nuk publikojnë asnjëherë raporte apo të dhëna që lidhen me kontributin e shoqërisë civile në aktivitetin e tyre ose me çështjet e integrimit dhe rolin e Kuvendit në këtë proces.

Roli më efektiv i shoqërisë civile. Në forumin e datës 28/6 Kuvendi ftoi shoqërinë civile të jetë më aktive në monitorimin e procesit legjislativ, sidomos në çështjet e integrimit. Ftesa tregon sa nevojën e Kuvendit për më shumë hapje dhe konsultim aq edhe pranimin e faktit se raportet midis dy sektorëve, procesit legjislativ dhe shoqërisë civile, janë ende të brishta. Kjo vlen sidomos në konsultimin publik të ligjeve dhe nismave ligjore, si dhe të akteve të tjera që merren në shqyrtim. Kuvendi theksoi se ka vullnetin politik për përmirësime të këtyre raporteve dhe vlerësoi lart progresin e aktivitetit parlamentar, përfshirë KIE dhe KKIE, në ushtrimin e kompetencave të tyre, por pranoi se ka mungesë të përfaqësimit më të madh të shoqërisë civile dhe të rolit të tyre në këtë proces.

Modeli kroat si referim? Të gjitha prurjet dhe diskutimet kërkuan që Shqipëria të ndjekë një model pozitiv referimi, duke cituar kryesisht modelin kroat të negociatave. Një prej risive të tij ishte edhe e drejta e vetos së anëtarëve të Këshillit Kombëtar të Integrimit në Kroaci, praktikat pozitive aty në raport me përfitimet nga bashkëpunimi me shoqërinë civile dhe aktorët e tretë jo politikë si dhe mekanizmat e kontrollit parlamentar në çështjet e integrimit, si elementë që forcojnë rolin dhe përgjegjësinë e Kuvendit në këtë proces.

Dokumenti i plotë në gjuhën shqipe gjendet / mund të lexohet këtu:

ISP – Roli i Kuvendit ne procesin e integrimit ne BE

Dokumenti i plotë në gjuhën angleze gjendet / mund të lexohet këtu:

ISP – The Role of the parliament in Albania’s EU integration process

This is a companion discussion topic for the original entry at https://isp.com.al/policy-paper-the-role-of-the-parliament-in-albanias-eu-integration-process/